2024.03.25

（註：應加拿大《號角月報》主編邀請，以筆者出席去年底聯合國氣候高峰會議期間的觀察及評論為題撰稿，文章於該刊二月號刊登。以下是該文未經剪輯的較長版本。同時筆者接受該報訪問，同期刊登兩篇訪問文章─2050年淨零排放加拿大能做到嗎？及如何過減碳生活？，另附有訪問的錄影片段）

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去年十二月，超過八萬名來自全球各國的官方代表及民間觀察員雲集杜拜，出席聯合國氣候高峰會議 (COP28) 。筆者以非政府組織觀察員身分參加，也是筆者第五次參與同類會議。這個每年一度的國際會議，廣受傳媒關注及報導。COP28的參加人數更是歷屆之冠，商討的議題對人類未來舉足輕重。在解釋其重要性及今年會議的結果得失之前，首先介紹一些關鍵背景。

攜手面對氣候危機

早於上世紀八十年代之前，科學界已經發出警訊，指出人類自工業化以來的各種活動，排放過量溫室氣體，超越自然界的承載量，導致全球暖化，引發氣候變異危機。1988年底，國際氣象組織（WMO）成立『跨政府氣候變化專家委員會』（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC），作為專設的國際科學平台，由全球兩千多位氣候科學及相關領域的專家義務組成，負責提供經過同行評審和國際認可的氣候科學評估和報告。

再經數年的國際努力，《聯合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）於1992年在巴西里約熱內盧地球峰會上獲得全球197個國家代表簽署及確認，兩年後正式生效。這是首個針對氣候變化危機的國際公約，其目標是要「將大氣中的溫室氣體濃度，穩定在一個水平，以防止全球氣候系統繼續受到人類活動過度並危險的干擾。」每一個簽署國也就是『公約締約成員』（a Party to the Convention）。

從1995年開始，《框架公約》 秘書處根據公約條款，每年年底舉辦締約成員大會（Conference of Parties），簡稱COP。今次COP28，顧名思義，即是《框架公約》第廿八屆締約成員大會。

峰會談判過程複雜

每屆COP中，各國官方代表在通常長達兩週的會期內，根據 IPCC 提供的最新科學數據及評估，按照《框架公約》的目標，談判並建立解決溫室氣體過量排放及其後果的國際機制、準則和政策。這是一個漫長而複雜的多邊談判過程，處理主要範疇包括溫室氣體減排（Mitigation）、氣候適應（Adaptation）、減低損害（Loss & Damage）等，其中涉及氣候科學數據的更新、日益嚴重的極端天氣現象、發展中國家的訴求、國際間利益衝突及政治角力﹑業界利益及關注﹑氣候對應措施的融資﹑公民社會參與、及各方在不同層次及領域的互動。

由於會議機制規定以「締約成員國共識」（consensus among Parties）為決議原則，令談判的難度及複雜程度大增，甚至往往舉步為艱，並且無可避免地需要包容不同層面的妥協。每屆COP處理各項在進程中的議題，承接前屆未完待續的討論或談判，故此每年的重點及重要性不盡相同；有部份COP未能達成原本設定的目標，而另一些COP則通過了重要的里程碑，推動整個進程向前邁進一大步。

以下是一些具有里程碑意義的COP：

• COP3（1997年，日本京都）〜決議通過《京都議定書》（Kyoto Protocol）：這是世界上第一個溫室氣體減排協議，主要處理工業化國家的減排，有國際約束力及具體承諾目標。生效期從2005年到2012年，後來再延長至2020年。
• COP16（2010年，墨西哥坎昆）〜首次明文確認，必須「將全球平均溫度的上升幅度，保持在工業化前水平的攝氏２度以下」，並且有必要採取更進取的行動，減少全球溫室氣體排放量，以保持這一水平。
• COP21（2015年，法國巴黎）〜決議通過《巴黎協定》（Paris Agreement）：這是首個適用於全球所有國家的協議，以具體行動實現上述「升幅低於攝氏２度」的目標，同時期望進一步爭取「升幅低於攝氏1.5度」的理想目標。該協議原訂於2020年正式啟動，因新冠疫症大流行，推遲至2021年在COP26會期內，才能通過和啟動正式的運作機制。

2018年，IPCC發表的科學評估報告（Special Report: Global Warming of 1.5^oC），指出「升幅低於攝氏２度」目標已不足以避免災難性後果，要進一步以「升幅低於攝氏1.5度」為目標。自此「1.5度」就成為各界重視及確認的氣候行動指標。

COP28 焦點

今次COP28就在上述背景下召開。在眾多需要處理的問題中，是次COP的焦點有二：「減少損害基金」（Loss & Damage Fund）的運作，及「全球氣候措施盤點」（Global Stocktake）。

減低損害

在2010年代初期，極端天氣現象已經在不少發展中國家造成越見嚴竣的破壞，單純處理「減排」及「適應」已無法對付氣候變異的挑戰，故此自COP19（2013年）起，「減低損害」(Loss & Damage) 成為大會議程中常設的討論及談判範疇，旨在建立有效的國際機制及提供資源，協助貧窮國家應付持續災情帶來的破壞及損失。然而，這議題涉及工業化國家過量排放的歷史性責任和貧國要求富國「承擔責任」及「賠償」的訴求，可想而知，各方爭持不下。及至COP27（2022年）大會終於決議成立「減少損害基金」，卻將具體運作機制推遲至COP28才作決定。各國代表在COP28召開前，經過多個月就運作機制先後三輪談判，卻未達共識，故此會前各界均質疑該基金及相關問題的前景。

全球氣候措施盤點

另一焦點「全球氣候措施盤點」(Global Stocktake)，是《巴黎協定》中重要的「加強」機制一部份。《協定》條款要求各國按其各自的特殊處境，每隔五年向《框架公約》秘書處提交該國的氣候對應措施及目標成效，大會再將各國提供的資料及IPCC最新數據，整合出「全球盤點」數據及分析，在應屆COP召開前向全球公佈，再在大會中由締約各國代表決議進一步的政策方向和升級措施。此機制預設各國的政策及措施，在《協定》運作初期未能立即達到「升幅低於攝氏1.5度」的目標，但定期的「全球盤點」數據及結論可以成為鼓勵及引導各國逐步加強氣候政策及措施的指標。

《巴黎協定》規定在2023年進行第一次「全球盤點」，故此意義非凡。根據COP28召開前公布的「全球盤點」分析結論，按現時各國氣候政策及措施的總和，將只能控制平均氣溫升幅在攝氏2.4度至2.6度之間，遠離「1.5度」目標，亟需更加迫切、進取及有效的措施和全球策略去減排，報告中提出重心方向，包括儘速淘汰石化燃料的使用、加快擴大再生能源的規模、加速全球運輸和工業生產的轉型、減低二氧化碳以外其他溫室氣體排放量（如甲烷）、保護自然生境及停止濫伐雨林、在農業及糧食生產上作重大並可持續的改革、並且提供足夠資源協助貧窮國家參與。

會前爭議：石化燃料及大會主席身分 

由於石化燃料的持續開採及使用仍是過量溫室氣體排放的最大來源，對減排努力造成重大影響並阻力，在過去數屆COP中，公民社會團體及深受氣候劇變影響的非洲各國及海洋島嶼諸國、加上歐盟，均力主在決議中加入「淘汰」（phase-out）石化燃料的條款，但各主要產油國及高排放量的新興工業國只能接受「逐步減少」（phase-down），甚至有產油大國代表抗拒在任何決議中提及石化燃料，雙方爭持不斷。故此，各界在會前都關注，COP28的決議將如何回應今次「全球盤點」的結論，特別是在石化燃料的爭議上能否有寸進。

除此之外，COP28尚未正式開始，就已經在主辦國及委任大會主席的問題上充滿爭議。在全球五大地區輪流主辦的慣例下，是次COP是根據締約成員國共識，由代表亞洲地區的阿聯酋（UAE）主辦，該國繼而委任其國營石油公司總裁為COP28主席。首度讓一個主要產油國主辦氣候會議，並由該國石油企業高層出任主導大會議程及對會期內的談判具舉足輕重角色的大會主席，令各界質疑，在各方都關注石化能源在氣候危機的角色及相關爭議等重大議題上，其主辦國及主席的角色能否公平、公正並有足夠透明度引導會議進行。

此外，COP28正式開幕後，大會公佈超過97,000名正式登記參加者的名單及類別（會議結束後官方修正實際出席名單為86,000人），包括各國官方代表、聯合國及國際組織的代表、締約成員國名下的非官方參加者（Party Overflow）、各式非政府組織觀察員、並傳媒成員。參加人數不單是歷年之冠，遠超COP27的五萬人，更是COP26的兩倍多。其中屬石化工業界及說客組織的代表高達2,400人，是去屆的四倍。倍增的總體與會人數，令各界擔憂各國官方與公民社會團體成員的互動、以及觀察員對會議及談判的監察會受嚴重影響，而石化工業的大規模參與，更令人擔心其過大的影響力。

減損基金正式啟動

令人出乎意料，COP28首天，大會決議通過「減少損害基金」的運作機制，基金正式啟動。有多年經驗的觀察員評論，能夠將在會前陷入僵局的談判，卻在COP首天即破解困局，取得決議，顯示大會主席具有超卓政治外交手腕，並且率先迅速解決其中一個辣手議題，為會議提供了較正面和建設性的氣氛。

然而，接下來的十天會期，多項議題的談判均陷入拉鋸局面，包括回應「全球盤點」結論報告的政策指向，接續前屆未果、有關碳交易市場的準則，「全球氣候適應目標」（Global Goal on Adaptation）的細節、及協助貧國展開氣候措施的融資安排；同時，關於淘汰石化燃料的訴求更是各界注目的焦點。

COP28決議

逐步放棄石化燃料

到了會期最後一天，上述議題仍未有共識，會議按例順延至翌日。最後，COP28在與會各國代表決議通過《阿聯酋共識》下閉幕。該決議包括一項出人意料的條文，「呼籲各國在未來關鍵十年內，加緊在能源系統產業𥚃，逐步放棄石化燃料，以達至2050年淨零排放的目標」（英語原文：”calls on Parties…transitioning away from fossil fuels in energy systems…accelerating actions in this critical decade, so as to achieve net zero by 2050 in keeping with the science…” cf. Official text, 28.d）。這是《框架公約》廿八年歴史裡首次有決議列明「擺脫使用石化燃料」的目標。有評論指，雖然字眼所用的「逐步放棄」不及多方訴求的「儘快淘汰」來得有力，而且只涵蓋能源產業，卻屬史無前例地將「石化燃料」及其「退場」列入獲得與會代表共識的決議內，具有重要的指標性意義。

決議中還有一些其他「呼籲締約方」條款，這些條款相對不被注意，但同樣重要。 其中包括「逐步取消低效率的化石燃料補貼」和「到 2030 年大幅減少全球非二氧化碳排放，特別是甲烷排放」。

氣候適應與自然生態

此外，COP28與會各方首次就『全球適應目標』（Global Goal on Adaptation, GGA）的框架和規定目標達成協議。 該框架和目標確定了全球各國需要達到的目標，以適應氣候變遷的影響，並評估各國的努力。 GGA框架代表了全球關於氣候適應目標的共識，涵蓋了食水、糧食、健康、生態系統、基礎設施、消除貧窮和文化遺產等主題。 這項決定為氣候適應過程指出了明確、重要及極具指標性的未來方向。

另一個「首次」是《氣候、自然和民眾聯合聲明》(Joint Statement on Climate, Nature and People)，對未來多方面都具有重要意義。 該聲明標誌著，《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC) 的全球努力與《聯合國生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity, CBD) 和《全球生物多樣性框架》(Global Biodiversity Framework, GBF) 之間的首次正式聯繫，該框架是各國於2022 年12 月在加拿大滿地可舉行的《生物多樣性公約》締約方會議第15 次會議 (CBD COP15) 上通過的。 締約方「正式確認」氣候變化對生物多樣性構成巨大威脅，並且「大自然的持續喪失和退化，加劇了氣候脆弱性」。聲明簽署國承諾保證，將於 2025 年在 COP30 之前，提交的下一個『國家氣候承諾』（Nationally Determined Contributions, NDCs），並在該國的NDC中，提出具體數據與政策方向，與其下一個國家自然計劃（即CBD規定的『國家生物多樣性戰略和行動計劃』 National Biodiversity Strategies and Action Plans, NBSAPs）掛鉤。(註：各國將於稍後在2024年11月於哥倫比亞舉行的CBD COP16 之前提交其NBSAPs)

總體而言，COP28啟動「減少損害基金」，又在脫離使用石化燃料的進程上取得有限但具指標性的共識，卻仍有不少議題有待商榷，要由下屆COP處理，為COP28寫下「好壞參半」(a mixed legacy) 的評價。

(註：如果讀者有興趣知道更多COP28的過程，及其結果的全面回顧，請參閱 CarbonBrief 團隊提供的一篇出色的氣候新聞報導文章 ─ COP28: Key outcomes agreed at the UN climate talks in Dubai)

後話─非官方活動

每屆COP期間，除了受傳媒注目的官方談判，非官方的活動也帶著擧足輕重的份量。許多國家及大型國際機構，都會在COP官方場地內（即所謂的Blue Zone，只許正式註冊的參加者進入）設立專門場舘（pavilions），提供場地舉辦講座、研討會，鼓勵與會者交流經驗、甚至展開合作計劃的商討，同時，不少公民社會群體，例如原住民群體、青年及兒童等，及各種與氣候變化息息相關卻未有正式渠道獲大會議程涵蓋的議題，如公共衛生、自然保育、人權、難民、都市發展等等，也有專屬的場館，成為不同群體及議題召聚更多關注及發聲的平台。今屆這些場館總數超過200，更首次有跨宗教組織合作設立「宗教館」（Faith Pavilion），讓不同宗教團體及帶著宗教信仰背景、推展扶貧、社區發展、環境、及氣候行動倡議的機構，有專屬場地舉辦超過六十場活動及研討會，並提供平台與其他公民社會成員匯聚、展示案例、交流經驗、及商討合作。

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Photo credit: IUCN